今年棚改開(kāi)工(gōng)量腰斬 棚改貨币化退潮
- 發布時間：2019-05-13
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一(yī)份官方數據顯示，2019年我(wǒ)國各地棚戶區改造任務約285萬套。這遠低于外(wài)界此前450萬套的預期，與2018年的626萬套相比，今年棚改開(kāi)工(gōng)計劃目标已經腰斬。
從投資(zī)上看，2018年我(wǒ)國棚改投資(zī)1.74萬億元，2013~2017年全國棚改完成投資(zī)約6萬億元。開(kāi)工(gōng)規模的大(dà)幅縮減，直接影響棚改投資(zī)總量下(xià)降，進而影響上下(xià)遊産業諸如水泥家電等的市場需求。
影響還可能會擴大(dà)到三四線樓市。這些原本受益于棚改擴量和貨币化安置政策的地區，一(yī)旦棚改縮量，疊加貨币化安置政策收緊，其房地産市場會如何演變，不得不令業界關注。
縮量早有征兆
全國大(dà)部分(fēn)省份2019年棚改目标均有較大(dà)幅度縮減，比如山東省2019年目标是18.5萬套，而在2018年這一(yī)數據曾超過80萬套。河南(nán)省2018年棚改目标是50萬套，2019年大(dà)幅減少到15萬套。山西省棚改計劃也由2018年12.5萬套減少到2019年的3.23萬套。
也有棚改任務略有增加的省份，江蘇省2018年棚改目标21.5萬套，2019年則上調至22萬套。
根據統計，今年，全國有12個省份棚改任務超過10萬套，其中(zhōng)三個地區超過20萬套，江西以24.85萬套的數據位居全國榜首，其後是江蘇22萬套和安徽21.18萬套。
按照國務院2017年确定的2018~2020年1500萬套的棚改目标，外(wài)界一(yī)度預測今明兩年的年均棚改新開(kāi)工(gōng)量約450萬套。如今，2019年棚改任務量大(dà)幅縮減，則意味着2020年棚改目标或有較大(dà)的反彈，否則難以完成三年1500萬套的任務。
此前四年，中(zhōng)國每年棚改開(kāi)工(gōng)量均超過了600萬套。2015年棚戶區改造開(kāi)工(gōng)601萬套，2016年棚戶區改造開(kāi)工(gōng)606萬套，2017年棚戶區改造開(kāi)工(gōng)609萬套。
棚改縮量早有征兆。一(yī)是新三年（2018~2020年）棚改目标是1500萬套，年均500萬套，而上一(yī)個三年計劃（2015~2017）是1800萬套，年均600萬套。相當于每年減少100萬套。
二是近年大(dà)力推進棚改貨币化安置帶來的一(yī)些負面影響：一(yī)些地方随意擴大(dà)棚改範圍，棚改成本的增加又(yòu)推高了地方财政負債壓力；在幫助三四線城市解決樓市庫存的同時，對當地房價的波動起到了推波助瀾的作用。
2018年10月的國務院常務會議部署推進棚戶區改造工(gōng)作，此次會議指出，嚴格把好棚改範圍和标準，堅持将老城區内髒亂差的棚戶區和國有工(gōng)礦區、林區、墾區棚戶區作爲改造重點。各地要嚴格評估财政承受能力，科學确定2019年度棚改任務。
從上述兩個“嚴格”的表述中(zhōng)，已可以看出棚改工(gōng)作的新動向，即一(yī)方面要堅持推進而非叫停，另一(yī)方面又(yòu)要即時糾正地方實際工(gōng)作中(zhōng)的一(yī)些偏差做法，比如，随意擴大(dà)棚改範圍，成本超支等。
住建部去(qù)年7月表示，這些年各地對棚戶區範圍和标準的執行，總體(tǐ)上是好的，但是一(yī)些地方還存在一(yī)些問題。比如，有地方将棚改政策覆蓋範圍擴大(dà)到了一(yī)般建制鎮，有的将道路拓展、曆史街區保護、文物(wù)修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入了棚改範圍，也有的把房齡不長、結構比較安全的居民樓納入了棚改範圍。
控制成本也将成爲未來棚改工(gōng)作的一(yī)個要點。去(qù)年底，住建部要求地方申報2019年棚戶區改造計劃時，就要求嚴格評估财政承受能力。對新開(kāi)工(gōng)的棚改項目，不得以政府購買服務名義實施建設工(gōng)程或變相舉債，明确政府融資(zī)的，應當依法通過發行地方政府債券來解決。
棚改大(dà)幕拉開(kāi)已逾十年
我(wǒ)國大(dà)規模棚改始于2008年。此前雖有東北(běi)一(yī)些地區實施棚戶區改造，但總量不多，且囿于實物(wù)建房成本較高等因素推進較慢(màn)。此外(wài)，在2008年之前，我(wǒ)國整個保障房制度設計也是主要以廉租房、經濟适用房爲主。
華創證券房地産行業研究員(yuán)袁豪表示，我(wǒ)國2005年就開(kāi)始在遼甯實施棚戶區改造，當時棚改資(zī)金都是地方政府來出，另外(wài)有一(yī)部分(fēn)社會資(zī)金去(qù)承擔。以前基本上都是實物(wù)安置，拆一(yī)套還一(yī)套模式，對政府來講成本非常高。
2008年開(kāi)始，我(wǒ)國開(kāi)始将各類棚戶區改造作爲城鎮保障性安居工(gōng)程的重要組成部分(fēn)，大(dà)規模推進城市、國有工(gōng)礦、國有林區（林場）、國有墾區（農場）等各類棚戶區改造。棚戶區改造開(kāi)始成爲我(wǒ)國保障房建設的主力類型，廉租房和經濟适用房逐漸退場。
2008年也是中(zhōng)國經濟發展進程的一(yī)個重要年份，爲應對金融危機，中(zhōng)國推出4萬億元的大(dà)規模投資(zī)計劃，以棚改爲主力的保障性安居工(gōng)程，客觀上承擔着改善民生(shēng)以及拉動投資(zī)的雙重任務。
梳理官方數據可發現，2008年至2012年我(wǒ)國改造開(kāi)工(gōng)各類棚戶區1260萬套，此後則是2013年320萬套、2014年470萬套、2015年601萬套、2016年606萬套、2017年609萬套。如加上2018年數據（626萬套），從2008年到2018年，這十一(yī)年間中(zhōng)國棚改累計開(kāi)工(gōng)超過4500萬套。
如何評價這十餘年的棚改進程？在官方表述下(xià)，棚戶區改造既是重大(dà)民生(shēng)工(gōng)程，也是重大(dà)發展工(gōng)程，對穩增長、促改革、調結構、惠民生(shēng)發揮了一(yī)舉多得的作用。
2008~2017年，全國棚改累計開(kāi)工(gōng)3896萬套，幫助約1億人“出棚進樓”。
住建部去(qù)年7月表示，棚改促進了房地産市場平穩健康發展。房價上漲較快城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應；房地産庫存多的城市，通過棚改貨币化安置，促進了房地産去(qù)庫存。
此外(wài)，棚改還帶動了投資(zī)消費(fèi)和經濟增長。棚改帶動了有效投資(zī)和建材、裝修、家電等消費(fèi)，促進了上下(xià)遊相關産業發展，對經濟穩增長發揮了積極作用。2013~2017年，全國棚改完成投資(zī)約6萬億元。
棚改貨币化退潮
當然，上述4500萬套并非都是實打實建房。自2015年開(kāi)始，政府開(kāi)始“大(dà)力推動”棚改貨币化安置比例的提升。簡單理解就是，政府直接以貨币的形式補償被拆遷棚戶區居民，而居民再到商(shāng)品房市場上購置住房。
爲何要推動棚改貨币化安置，而非實物(wù)安置？
一(yī)個原因是實物(wù)建房進度慢(màn)，且政府承擔的成本較高；另一(yī)個原因則是當時三四線城市房地産庫存原本就較高，再建設大(dà)量棚改住房，則會更加重樓市庫存壓力。而貨币化安置方式，一(yī)方面通過棚改貸款緩解政府資(zī)金負擔，另一(yī)方面也解決了商(shāng)品房庫存問題。
在2018年7月份的一(yī)次内部交流會上，住建部表示，2015年以來，住建部會同有關部門單位，堅決貫徹落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，指導各地因地制宜實施棚改貨币化安置，商(shāng)品住房庫存量大(dà)、消化周期長的市、縣，要完善政策措施，引導棚改居民選擇貨币化安置方式，既促進房地産去(qù)庫存，也避免重複建設。
正是由于中(zhōng)央部委政策上的推動，加上國開(kāi)行等金融機構棚改貸款的助力，全國各地棚改貨币化安置持續上升，也幫助三四線城市快速地解決了樓市庫存問題。
棚改貨币化進程對三四線房地産市場影響很大(dà)，正因如此，當2018年年中(zhōng)之際，政府将要收緊棚改貨币化政策的消息傳出時，業界對三四線樓市悲觀的情緒也開(kāi)始出現。
“整體(tǐ)市場對棚改政策非常敏感，因爲這是支撐近幾年樓市的關鍵因素，特别是三四線城市，嚴重依賴棚改的貨币化安置。”中(zhōng)原地産分(fēn)析師張大(dà)偉稱。
2014年全國棚改貨币化安置比例爲9%，2015年快速上升爲29.9%，2016年這一(yī)比例更是上升到了48.5%。官方數據稱，2016年棚改貨币化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。
官方此後一(yī)直未對外(wài)公布2017年全國棚改貨币化安置比例，而業界測算是在60%左右，幫助消化樓市庫存2.5億~3億平方米。
棚改貨币化政策的熊熊大(dà)火(huǒ)，在2018年急劇降溫。随着三四線城市樓市庫存的進一(yī)步消化，圍繞棚改貨币化安置推高三四線城市房價的争論日漸增多。政策偏向了收緊。
2018年10月8日，國務院總理李克強主持召開(kāi)國務院常務會議，部署推進棚戶區改造工(gōng)作，要求因地制宜調整完善棚改貨币化安置政策，商(shāng)品住房庫存不足、房價上漲壓力大(dà)的市縣要盡快取消貨币化安置優惠政策。
在業界看來，既然棚改貨币化的推出與去(qù)庫存密切相關，在地方樓市庫存已經大(dà)幅降低的情況下(xià)，縮減棚改貨币化的比例也就成爲必然之舉。
2018年全國各類棚戶區改造開(kāi)工(gōng)626萬套，已經超過當年計劃目标的580萬套，相關部門同樣未對外(wài)公布棚改貨币化安置比例數據。
中(zhōng)信建投證券報告稱，棚改貨币化安置比例上升到2017年60%左右，對于加速推進棚改進程作用明顯。但随着新三年棚改計劃進入下(xià)半程，将會更多采取精準施策、一(yī)城一(yī)策的政策，預計部分(fēn)貨币化安置比例将會下(xià)調，貨币化安置與實物(wù)安置比例将會趨向平衡。
從投資(zī)上看，2018年我(wǒ)國棚改投資(zī)1.74萬億元，2013~2017年全國棚改完成投資(zī)約6萬億元。開(kāi)工(gōng)規模的大(dà)幅縮減，直接影響棚改投資(zī)總量下(xià)降，進而影響上下(xià)遊産業諸如水泥家電等的市場需求。
影響還可能會擴大(dà)到三四線樓市。這些原本受益于棚改擴量和貨币化安置政策的地區，一(yī)旦棚改縮量，疊加貨币化安置政策收緊，其房地産市場會如何演變，不得不令業界關注。
縮量早有征兆
全國大(dà)部分(fēn)省份2019年棚改目标均有較大(dà)幅度縮減，比如山東省2019年目标是18.5萬套，而在2018年這一(yī)數據曾超過80萬套。河南(nán)省2018年棚改目标是50萬套，2019年大(dà)幅減少到15萬套。山西省棚改計劃也由2018年12.5萬套減少到2019年的3.23萬套。
也有棚改任務略有增加的省份，江蘇省2018年棚改目标21.5萬套，2019年則上調至22萬套。
根據統計，今年，全國有12個省份棚改任務超過10萬套，其中(zhōng)三個地區超過20萬套，江西以24.85萬套的數據位居全國榜首，其後是江蘇22萬套和安徽21.18萬套。
按照國務院2017年确定的2018~2020年1500萬套的棚改目标，外(wài)界一(yī)度預測今明兩年的年均棚改新開(kāi)工(gōng)量約450萬套。如今，2019年棚改任務量大(dà)幅縮減，則意味着2020年棚改目标或有較大(dà)的反彈，否則難以完成三年1500萬套的任務。
此前四年，中(zhōng)國每年棚改開(kāi)工(gōng)量均超過了600萬套。2015年棚戶區改造開(kāi)工(gōng)601萬套，2016年棚戶區改造開(kāi)工(gōng)606萬套，2017年棚戶區改造開(kāi)工(gōng)609萬套。
棚改縮量早有征兆。一(yī)是新三年（2018~2020年）棚改目标是1500萬套，年均500萬套，而上一(yī)個三年計劃（2015~2017）是1800萬套，年均600萬套。相當于每年減少100萬套。
二是近年大(dà)力推進棚改貨币化安置帶來的一(yī)些負面影響：一(yī)些地方随意擴大(dà)棚改範圍，棚改成本的增加又(yòu)推高了地方财政負債壓力；在幫助三四線城市解決樓市庫存的同時，對當地房價的波動起到了推波助瀾的作用。
2018年10月的國務院常務會議部署推進棚戶區改造工(gōng)作，此次會議指出，嚴格把好棚改範圍和标準，堅持将老城區内髒亂差的棚戶區和國有工(gōng)礦區、林區、墾區棚戶區作爲改造重點。各地要嚴格評估财政承受能力，科學确定2019年度棚改任務。
從上述兩個“嚴格”的表述中(zhōng)，已可以看出棚改工(gōng)作的新動向，即一(yī)方面要堅持推進而非叫停，另一(yī)方面又(yòu)要即時糾正地方實際工(gōng)作中(zhōng)的一(yī)些偏差做法，比如，随意擴大(dà)棚改範圍，成本超支等。
住建部去(qù)年7月表示，這些年各地對棚戶區範圍和标準的執行，總體(tǐ)上是好的，但是一(yī)些地方還存在一(yī)些問題。比如，有地方将棚改政策覆蓋範圍擴大(dà)到了一(yī)般建制鎮，有的将道路拓展、曆史街區保護、文物(wù)修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入了棚改範圍，也有的把房齡不長、結構比較安全的居民樓納入了棚改範圍。
控制成本也将成爲未來棚改工(gōng)作的一(yī)個要點。去(qù)年底，住建部要求地方申報2019年棚戶區改造計劃時，就要求嚴格評估财政承受能力。對新開(kāi)工(gōng)的棚改項目，不得以政府購買服務名義實施建設工(gōng)程或變相舉債，明确政府融資(zī)的，應當依法通過發行地方政府債券來解決。
棚改大(dà)幕拉開(kāi)已逾十年
我(wǒ)國大(dà)規模棚改始于2008年。此前雖有東北(běi)一(yī)些地區實施棚戶區改造，但總量不多，且囿于實物(wù)建房成本較高等因素推進較慢(màn)。此外(wài)，在2008年之前，我(wǒ)國整個保障房制度設計也是主要以廉租房、經濟适用房爲主。
華創證券房地産行業研究員(yuán)袁豪表示，我(wǒ)國2005年就開(kāi)始在遼甯實施棚戶區改造，當時棚改資(zī)金都是地方政府來出，另外(wài)有一(yī)部分(fēn)社會資(zī)金去(qù)承擔。以前基本上都是實物(wù)安置，拆一(yī)套還一(yī)套模式，對政府來講成本非常高。
2008年開(kāi)始，我(wǒ)國開(kāi)始将各類棚戶區改造作爲城鎮保障性安居工(gōng)程的重要組成部分(fēn)，大(dà)規模推進城市、國有工(gōng)礦、國有林區（林場）、國有墾區（農場）等各類棚戶區改造。棚戶區改造開(kāi)始成爲我(wǒ)國保障房建設的主力類型，廉租房和經濟适用房逐漸退場。
2008年也是中(zhōng)國經濟發展進程的一(yī)個重要年份，爲應對金融危機，中(zhōng)國推出4萬億元的大(dà)規模投資(zī)計劃，以棚改爲主力的保障性安居工(gōng)程，客觀上承擔着改善民生(shēng)以及拉動投資(zī)的雙重任務。
梳理官方數據可發現，2008年至2012年我(wǒ)國改造開(kāi)工(gōng)各類棚戶區1260萬套，此後則是2013年320萬套、2014年470萬套、2015年601萬套、2016年606萬套、2017年609萬套。如加上2018年數據（626萬套），從2008年到2018年，這十一(yī)年間中(zhōng)國棚改累計開(kāi)工(gōng)超過4500萬套。
如何評價這十餘年的棚改進程？在官方表述下(xià)，棚戶區改造既是重大(dà)民生(shēng)工(gōng)程，也是重大(dà)發展工(gōng)程，對穩增長、促改革、調結構、惠民生(shēng)發揮了一(yī)舉多得的作用。
2008~2017年，全國棚改累計開(kāi)工(gōng)3896萬套，幫助約1億人“出棚進樓”。
住建部去(qù)年7月表示，棚改促進了房地産市場平穩健康發展。房價上漲較快城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應；房地産庫存多的城市，通過棚改貨币化安置，促進了房地産去(qù)庫存。
此外(wài)，棚改還帶動了投資(zī)消費(fèi)和經濟增長。棚改帶動了有效投資(zī)和建材、裝修、家電等消費(fèi)，促進了上下(xià)遊相關産業發展，對經濟穩增長發揮了積極作用。2013~2017年，全國棚改完成投資(zī)約6萬億元。
棚改貨币化退潮
當然，上述4500萬套并非都是實打實建房。自2015年開(kāi)始，政府開(kāi)始“大(dà)力推動”棚改貨币化安置比例的提升。簡單理解就是，政府直接以貨币的形式補償被拆遷棚戶區居民，而居民再到商(shāng)品房市場上購置住房。
爲何要推動棚改貨币化安置，而非實物(wù)安置？
一(yī)個原因是實物(wù)建房進度慢(màn)，且政府承擔的成本較高；另一(yī)個原因則是當時三四線城市房地産庫存原本就較高，再建設大(dà)量棚改住房，則會更加重樓市庫存壓力。而貨币化安置方式，一(yī)方面通過棚改貸款緩解政府資(zī)金負擔，另一(yī)方面也解決了商(shāng)品房庫存問題。
在2018年7月份的一(yī)次内部交流會上，住建部表示，2015年以來，住建部會同有關部門單位，堅決貫徹落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，指導各地因地制宜實施棚改貨币化安置，商(shāng)品住房庫存量大(dà)、消化周期長的市、縣，要完善政策措施，引導棚改居民選擇貨币化安置方式，既促進房地産去(qù)庫存，也避免重複建設。
正是由于中(zhōng)央部委政策上的推動，加上國開(kāi)行等金融機構棚改貸款的助力，全國各地棚改貨币化安置持續上升，也幫助三四線城市快速地解決了樓市庫存問題。
棚改貨币化進程對三四線房地産市場影響很大(dà)，正因如此，當2018年年中(zhōng)之際，政府将要收緊棚改貨币化政策的消息傳出時，業界對三四線樓市悲觀的情緒也開(kāi)始出現。
“整體(tǐ)市場對棚改政策非常敏感，因爲這是支撐近幾年樓市的關鍵因素，特别是三四線城市，嚴重依賴棚改的貨币化安置。”中(zhōng)原地産分(fēn)析師張大(dà)偉稱。
2014年全國棚改貨币化安置比例爲9%，2015年快速上升爲29.9%，2016年這一(yī)比例更是上升到了48.5%。官方數據稱，2016年棚改貨币化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。
官方此後一(yī)直未對外(wài)公布2017年全國棚改貨币化安置比例，而業界測算是在60%左右，幫助消化樓市庫存2.5億~3億平方米。
棚改貨币化政策的熊熊大(dà)火(huǒ)，在2018年急劇降溫。随着三四線城市樓市庫存的進一(yī)步消化，圍繞棚改貨币化安置推高三四線城市房價的争論日漸增多。政策偏向了收緊。
2018年10月8日，國務院總理李克強主持召開(kāi)國務院常務會議，部署推進棚戶區改造工(gōng)作，要求因地制宜調整完善棚改貨币化安置政策，商(shāng)品住房庫存不足、房價上漲壓力大(dà)的市縣要盡快取消貨币化安置優惠政策。
在業界看來，既然棚改貨币化的推出與去(qù)庫存密切相關，在地方樓市庫存已經大(dà)幅降低的情況下(xià)，縮減棚改貨币化的比例也就成爲必然之舉。
2018年全國各類棚戶區改造開(kāi)工(gōng)626萬套，已經超過當年計劃目标的580萬套，相關部門同樣未對外(wài)公布棚改貨币化安置比例數據。
中(zhōng)信建投證券報告稱，棚改貨币化安置比例上升到2017年60%左右，對于加速推進棚改進程作用明顯。但随着新三年棚改計劃進入下(xià)半程，将會更多采取精準施策、一(yī)城一(yī)策的政策，預計部分(fēn)貨币化安置比例将會下(xià)調，貨币化安置與實物(wù)安置比例将會趨向平衡。
